Postanowieniem z 11 grudnia 2024 r., I NSW 55/24, Sąd Najwyższy uznał za zasadną skargę Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość (KW PiS) na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) z 29 sierpnia 2024 r. o odrzuceniu sprawozdania finansowego tego Komitetu z wyborów do Sejmu RP i do Senatu RP przeprowadzonych w dniu 15 października 2023 r.
Podstawą odrzucenia sprawozdania finansowego Komitetu wyborczego było zakwalifikowanie przez PKW jako korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym, działań podmiotów związanych z szeroko rozumianą sferą aktywności organów państwa lub podmiotów zależnych od tych organów, tj. Rządowego Centrum Legislacji, Naukowej i Akademickiej Sieci Komputerowej - Państwowy Instytut Badawczy, Ministerstwa Obrony Narodowej, Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej SA, które zdaniem PKW miały zostać przyjęte przez ten Komitet wyborczy stanowiąc naruszenie art. 132 § 5 oraz art. 135 § 1 w zw. z art. 199 § 1 i art. 259 § 1 Kodeksu wyborczego (k.wyb.).
Kontrolując sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego, PKW objęła jej zakresem działania prowadzone w trakcie kampanii wyborczych, które dotychczas nigdy nie były czynione przedmiotem kontroli. Sąd Najwyższy uznał, że w takiej sytuacji PKW jest zobowiązana do dokonania szczególnie precyzyjnej wykładni przepisów będących podstawą odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego, która dokonana musi być w oparciu o szczegółowe ustalenia faktyczne. Zaskarżona uchwała nie spełniała żadnego z tych wymogów opierając się na bardzo ogólnikowych stwierdzeniach. Na 15 stron uchwały, jedynie następujący krótki fragment dotyczy tych kluczowych zagadnień:
„niektóre działania podejmowane przez podmioty inne niż Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwość mają charakter korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym przekazanych temu Komitetowi, a podejmowanie tych działań przez podmioty i osoby ściśle związane z partią polityczną Prawo i Sprawiedliwość (tym samym z Komitetem), wiedza Komitetu o tych działaniach oraz brak jego reakcji na działania prowadzone w sposób oczywisty na jego rzecz oznaczają przyjęcie tych korzyści”.
Na podstawie treści uchwały i jej uzasadnienia nie sposób w szczególności ustalić:
– jakie „informacje oraz wyjaśnienia Pełnomocnika Finansowego Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość” zostały poddane analizie,
– na czym polegała „szczegółowa analiza zgromadzonych informacji oraz wyjaśnień”,
– jak została ta szczegółowa analiza przeprowadzona,
– jaki był tok rozumowania organu podejmującego decyzję,
– z jakich przyczyn te, a nie inne, działania zostały zakwestionowane,
– dlaczego PKW przyjęła, że wyliczone w uchwale działania „mają charakter korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym przekazanych temu Komitetowi”,
– w czym przejawiała się „wiedza Komitetu o tych działaniach”, wreszcie,
– co skłoniło PKW do uznania, że wspomniane działania były „prowadzone w sposób oczywisty na jego rzecz” oraz
– dlaczego okoliczności te miałyby oznaczać „przyjęcie tych korzyści” przez Komitet Wyborczy.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zdominowane jest przez wyszczególnienie dokumentów, jakie zostały przedstawione PKW, zaś ukazanie motywów przyjętego rozstrzygnięcia sprowadziło się w istocie do cytowanego powyżej stwierdzenia. Brak elementów uzasadnienia zaskarżonej uchwały prezentujących tok rozumowania PKW, a także efektów przeprowadzonej oceny materiału dowodowego oraz podstaw poczynionych ustaleń faktycznych nakazywał uznać, że w uzasadnieniu nie wykazano wcale, że doszło do naruszenia wskazanych w uchwale przepisów Kodeksu wyborczego. Uzasadnienie to jest ogólnikowe, dokonuje arbitralnych kwalifikacji, a z jego treści nie sposób wywnioskować, jakie konkretne okoliczności faktyczne doprowadziły PKW do uznania, że zostały spełnione przesłanki do odrzucenia sprawozdania finansowego Komitetu.
W ocenie Sądu Najwyższego z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika również w jaki sposób PKW ustaliła wartość zakwestionowanych świadczeń. PKW ograniczyła się bowiem jedynie do ich wskazania i sama przyznała, że nie przeprowadziła w tym względzie szerszej analizy, a wartość przyjętych świadczeń oparła na dokumentach (częściowo fakturach i wycenach) przedstawionych jej przez różne podmioty trzecie. Brak tych ustaleń jest istotnym mankamentem, bowiem skarżący kwestionował wysokość każdego z tych świadczeń, do czego PKW w ogóle się nie odniosła przyjmując ich wartość całkowicie arbitralnie. Dotychczas, przy wyliczaniu podobnych świadczeń, PKW szczegółowo określała dokumenty, stanowiące podstawę ich wartości (w odniesieniu do faktur były to informacje o numerze faktury, dacie jej wystawienia, nazwie wystawcy, przedmiocie faktury). Określenia użyte w zakwestionowanej uchwale PKW, takie jak stwierdzenie: „faktura wystawiona przez wykonawcę” w żaden sposób standardu tego nie spełniają.
Sąd Najwyższy zakwestionował również uczynione przez PKW domniemanie, że zakwestionowane działania osób trzecich stanowiły akty agitacji wyborczej objęte świadomością, tolerowane lub zaakceptowane przez Komitet.
Sąd Najwyższy nie zgodził się ze skarżącym Komitetem wyborczym, że „przyjęcie” nieodpłatnej korzyści majątkowej o którym mowa w Kodeksie wyborczym, może nastąpić jedynie poprzez „oświadczenie woli” w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa „przyjęcie” takie polega na świadomej akceptacji przez Komitet niedozwolonych korzyści majątkowych, które można czynnościowo powiązać z całokształtem zdarzeń i okoliczności, prowadzących do uznania, że komitet wyborczy miał wiedzę i godził się (nawet w sposób dorozumiany) na korzystanie z tych dóbr (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2017 r., III SW 18/16; także: postanowienie Sądu Najwyższego z 14 listopada 2017 r. III SW 2/17). Jednak PKW poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach nie przeprowadziła żadnych rozważań wskazujących na okoliczności, z których da się wyprowadzić wniosek, że tak rozumiane „przyjęcie” dokonało się w tej sprawie.
Ze względu na ustrojowy charakter sprawy, tak istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia mają równie wysoką rangę, jak w procesach cywilnych, karnych, czy postępowaniach administracyjnych, w których ustalenie przez organ odwoławczy rażącej wadliwości uzasadnienia prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie ustawodawca w art. 145 § 6 k.wyb. przesądził, że jedyną możliwą sankcją uznania zasadności odwołania od uchwały jest jej uchylenie i bezwzględna konieczność przyjęcia sprawozdania przez PKW.
Niezależnie od powyższego, Sąd Najwyższy podzielił wyrażoną przez PKW dezaprobatę dla praktyki wykorzystywania piastowanych funkcji publicznych w kampanii wyborczej („Wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie udziału osób publicznych w kampanii wyborczej” z 2 grudnia 2024 r., ZKF.622.9.2024). Sąd Najwyższy stwierdził, że osoby publiczne, angażujące się w agitację na rzecz komitetów wyborczych, obowiązane są ściśle oddzielać tę działalność od wykonywania funkcji publicznej, zawodowej, gospodarczej, lub kulturalnej. Zgodził się z przedstawioną przez PKW w tym dokumencie oceną, że: „niestosowanie się do tej zasady oznaczałoby angażowanie środków publicznych podmiotów, których przedstawiciele włączają się w promowanie komitetu wyborczego czy kandydatów w wyborach, co naruszałoby zasady finansowania komitetów wyborczych określone w Kodeksie wyborczym”.
Negatywna ocena wskazanych zjawisk, zachodzących w przestrzeni publicznej podczas kampanii wyborczej, nie może jednak prowadzić do zastępowania ustawodawcy przez organy stosujące prawo. Na przeszkodzie temu stoi konstytucyjna zasada legalizmu (art. 7). Komitety wyborcze i partie polityczne nie mogą być
post factum zaskakiwane istotną zmianą w sposobie dokonywania oceny prawnej ich działalności. Określenie zasad aktywności osób piastujących funkcje publiczne w okresie kampanii wyborczej należy bowiem do kompetencji władzy ustawodawczej, która powinna precyzyjnie określić kiedy, na jakich zasadach i w jakim trybie koszty związane z aktywnością osób publicznych należy zaliczać do kosztów kampanii wyborczej danego komitetu wyborczego. Czynić tego nie mogą organy stosujące prawo.
Postanowienie SN z dnia 11 grudnia 2024 r. z uzasadnieniem (sygn. akt I NSW 55/24)